机床工业与新型举国体制（上）
陈惠仁
作者简介：陈惠仁，男，汉族，1954年生，辽宁省人，中共党员，研究员级高级工程师。1985年毕业于东北大学（原东北工学院），获工学硕士学位；机床行业资深从业者，曾任沈阳机床集团董事长、党委书记；中国机床工具工业协会常务副理事长兼秘书长，法定代表人；第十、第十一届全国人大代表。2019年，发表长篇史论性专业文章——《浅谈中国机床工业40年》。
关键词：高档数控机床及核心技术、自主可控、市场失灵、新型举国体制、一业两制
近年来，习近平总书记在多个场合反复强调过新型举国体制，在党的十九届四中全会决定中，更是明确提出：“要构建社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关的新型举国体制。”
我们知道，举国体制是一种运作模式，即集中全国资源致力于完成某项具体国家目标的工作体系和运行机制，是社会主义制度优越性的主要特征之一。新中国成立以来，举国体制在国家建设过程中发挥了不可替代的历史性作用，从“156项工程”到“两弹一星”，从三峡工程到高速铁路建设，从“神舟”飞天到“蛟龙”入海，从北斗导航到大飞机项目等等，都是举国体制的典型实践案例。回顾历史，如果没有举国体制，新中国独立完整的工业体系建设、一系列重大科技成果和一大批标志性成就的取得都是难以企及的，国家综合实力的不断提升更是无从谈起。在中国，举国体制的巨大力量不仅表现在经济和科技领域，在抗击自然灾害、防控重大疫情、应对重大危机以及扶贫攻坚和体育强国建设等方面同样做出了举世瞩目的伟大成就。经过半个多世纪以来的持续调整、完善和提高，我国已经在实践中积累了实施举国体制的丰富经验。
与所有其他事物一样，举国体制不能脱离其所处的时代背景而孤立存在，而是与其所处的特定环境条件密切相关的。伴随环境条件的变化，举国体制的内涵和外延都将发生与之相适应的变化，因而表现出鲜明的时代特征。
中信改革发展研究基金会孔丹理事长曾长期担任大型央企——中信集团——的主要负责人，他是一位新型举国体制的积极倡导者。早在2018年秋季，他就在一次论坛致辞（注1：孔丹：在“第七届新莫干山会议2018年秋季论坛”上的致辞，2019年8月）中呼吁：客观形势要求我们“要去催生建立新型的举国体制”，而且他从国家发展全局的观察视角出发，依据不同历史时期的时代特征，将建国70年来举国体制的发展历程划分为两个不同的历史阶段，即计划经济30年的“举国体制1.0”和改革开放40年的“举国体制2.0”，并将正在构建过程中的新型举国体制称之为“举国体制3.0”。上述论断为我们勾勒出了中国特色举国体制的清晰历史脉络和未来趋势。
举国体制的前世今生
由于职业经历的原因，我对机床工业方面的情况相对熟悉一些，因此这里仅就机床工业的产业特征、发展历程特别是存在的主要矛盾和问题，谈一下对新型举国体制的认识和看法。
新型举国体制是一个相对的概念。按照十九届四中全会的完整表述，新型举国体制的“新”就新在“社会主义市场经济条件下”这个大前提上。根据我个人的粗浅理解和认识，新型举国体制问题，本质上就是社会主义国家集中力量办大事的制度优势和市场在资源配置中的基础性作用之间的关系问题，或者简言之，就是政府和市场作用之间的关系问题。
如果从这样的认识角度出发，我们就可以把机床工业过去70年的发展历程划分成三个阶段（请注意：由于本文仅仅针对机床工业这样一个专门领域，因此下面的阶段划分与孔丹理事长的前述划分存在不同之处）。从新中国成立之初到改革开放开始起步的前30年为第一阶段；从80年代初到全球金融危机爆发后的30年为第二个阶段；从2009年到现在直至未来的30年可以看作是第三个阶段。
第一个阶段是高度集中的计划经济体制占据绝对主导地位的阶段，其中机床工业表现尤为突出。我们知道，机床是用来进行生产的机器，是最为典型的生产资料。按照生产资料公有制的社会主义理论，当时国家对机床工业实行最严格的计划经济管理模式，机床制造企业和研发机构实行单一的公有制（其中绝大多数为国有制），绝不允许其他经济成分染指，其中的重点骨干企业（包括“18罗汉”）和研发机构（“七所一院”）均由机械部直接管辖，并且将整个行业的经济运行全部置于政府指令性计划的管控之下。在这个阶段中，社会主义集中力量办大事的制度优势得到了最为充分的体现，公有制和计划经济为举国体制提供了全方位的体制机制保障，因而也成为举国体制发展的黄金时期。在这30年中，尽管有抗美援朝战争、三年自然灾害以及包括文革在内的多次政治运动的影响和迟滞，但是机床工业在西方全面封锁的不利背景下克服了种种困难，在几乎一穷二白的基础上，建立起了世界上最完整的体系。我们不仅完成了以“156项”为核心的重点项目建设和“三线建设”等战略工程，还组织了若干重大攻关项目，比如二汽“聚宝”会战、精密机床攻关、数控系统攻关等等。现在回想起来，如果没有举国体制的制度优势，上述成就的实现是难以想象的。至改革开放前，我国已经形成以产品门类比较齐全、产业体系相对完整和产业布局均衡合理为主要特征的机床工业体系，仅就体系完整性而言，迄今为止仍然是世界上最为完整的，这也是全世界公认的事实。
虽然上述体系本身存在着僵化封闭、缺乏活力等弊端，但是在当时的历史条件下，该体系基本承担起了装备国民经济主要部门的任务，为新中国的工业化建设做出了重要贡献，并为机床工业的后续发展奠定了完整的产业结构基础。很显然，公有制和计划经济背景是这一阶段举国体制的基本特征。
第二个阶段始于改革开放。这是一个市场机制逐步占据主导地位的阶段，相应地，也是一个举国体制逐步退出、政府作用渐次弱化的阶段。在这一阶段中，严格的计划经济管理模式逐步退出，单一的国有体制结构逐渐被打破，产业准入、市场准入完全放开直至加入世界贸易组织（WTO），全面融入世界产业和市场体系。在这一阶段中，不仅外资企业大量涌入，民营企业蓬勃兴起，原有的国有企业大多数都实施了不同形式的产权制度改革，其间从1990年代末至本世纪初的前五年，在国企改革“抓大放小”的背景下，还曾一度形成了企业私有化风潮，这一风潮至2004年8月发生的“郎顾之争”（注2：2004年8月，围绕国企产权制度改革的相关案例，在经济学家郎咸平和格林柯尔集团创始人顾雏军之间引发激烈交锋，后演变为席卷全国的围绕国企改革议题的广泛争论，产生巨大社会影响，被称为“郎顾之争”）才得以基本终结。至2008年爆发的全球金融危机前，机床工业和许多制造业部门一样完成了彻底的市场化转型，以市场机制为主导，以国有、民营和外资为主体的多种经济成分共同发展的体制新格局已经全面形成。机床工业已经由计划经济体制占据绝对主导地位的工业部门，转变成为一个充分竞争性的、完全市场化的工业领域。
必须强调指出，政府角色转换是该阶段诸多显著变化中具有决定意义的变化。至1990年代末，政府在机床工业领域内的角色已经发生明显转变，即由原来亲力亲为的绝对主角，逐步转变为提供服务职能的配角，政策导向和支持与市场环境的营造和维护开始成为政府的主要职能。在自身角色和职能转变的同时，政府把主角位置基本还给了市场主体。实际上，在该阶段的30年中，政府除了提供一些产业政策（如持续十年的数控机床增值税先征后返政策等）和科技政策（如连续几个五年计划的数控技术攻关等）支持外，举国体制基本没有发挥大的作为，政府作用主要表现为“以退为进”和“以放促活”的形式，以期达到释放和激发市场主体内生动力和发展活力的效果，而这些恰恰是经济体制改革的核心内容。实践证明，上述改革的效果是显著的，正是改革释放和激发的强大市场活力，创造了这一阶段机床工业的巨大发展成就（注3：陈惠仁：“中国机床工业40年”，《经济导刊》2019年2月号）。
机床工业在这一阶段取得的巨大发展成就中，经济规模和产出能力的迅猛增长最为令人瞩目，至2009年，我国已经成为世界最大的机床制造国。但是与此形成鲜明对照的事实是：高档数控机床及核心关键技术的自主可控问题并没有得到有效解决，甚至呈现出差距进一步拉大的危险趋势。这种情况促使有关方面对这一阶段的市场化改革进行重新审视，从而进一步加深了对社会主义市场经济体系内在规律的认识。
第三阶段大致始于全球金融危机爆发前后。从前面的简要回顾中不难看出，第一和第二两个阶段的举国体制各自表现出非常显著的时代特征，这是因为两个阶段分别基于不同的经济体制背景，因此两阶段的特征对比十分鲜明。相比之下，第二和第三这两个阶段的特征对比就不是那么显著了，两个阶段的时间分界也不是那么节点分明且有广泛共识的，与前两个阶段转换时表现出的显著转折性相比，这两个阶段的转换则表现出潜移默化的渐进性特点。事实上，从第二阶段到第三阶段，社会主义市场经济的环境背景没有变，只不过更加成熟了；改革开放的时代主题也没有变，只不过更加深化和全面了，但是，细心的观察者都会注意到：从前述的大致起始点开始，市场机制和政府作用之间的关系正在发生一些悄然的变化，正是这种变化酝酿并开启了一个新的发展阶段。
我们都记得，除了全球金融危机本身之外，在这前后还发生了一些重要事件，无论是在此之前发生的“郎顾之争”，还是在此之后的“4万亿”刺激计划、经济新常态和供给侧结构性改革，特别是十八届三中全会的《决定》，所有这些事件都对人们关于市场经济规律的认识和国家的政策取向产生了深刻的影响，从而直接带来了机床工业领域的一些明显变化。其中最主要的变化包括：04专项正式启动实施（2009年）和行业进入全面转型调整时期（2012年开始）。除此以外，还有一些变化也值得关注：就是若干已经下放地方的重点骨干企业被重新收归央企（包括齐二、哈量、武重等），还有一些早已下放地方并且转制为企业的国家级研发机构也陆续被央企收编（包括北京所、济南所、苏州所、郑州所和郑州六院等）。就在不久前，央企通用技术集团刚刚完成对已经陷入破产的大连、沈阳两大机床集团的整体接盘重组，这两个重组事件被视为这些变化的最新表现。
不难看出，第三阶段以来，国家对机床工业的定位及相应的政策取向已经发生明显的调整变化，其主要表现有两个方面：一是将高档数控机床及核心技术的自主可控问题提升到国家核心关切的战略高度（04专项）；二是合理调整市场和政府作用之间的关系，强化国家参与和政策支持，并把政策目标集中到国家核心关切的方向上来。
尽管上述调整变化是渐进和缓慢的，而且不存在鲜明的旗帜和口号，但是其性质却是方向性的，具有明显的转折和拐点意义，就其本质和方向而言，已经初步显现出新型举国体制的基本特征。
围绕着市场机制的决定性作用与集中力量办大事的制度优势之间关系的脉络，我们已经对机床工业70年的发展历程做了简要回顾，并大致将其划分为三个历史阶段。在新的环境条件下，机床工业面临两项任务，一是对过去两个阶段的历史作用做出客观清醒的评估；二是准确把握新阶段的战略思路和科学路径。对于上述两项任务，笔者的看法主要有两条：第一，三个阶段是存在有机联系的整体，承前启后，互为因果，不能简单割裂，更不能将其对立起来；第二，对于过去的两个阶段，不能因为存在某些弊端，就简单加以否定；也不能因为过去曾经发挥过重要的历史作用，就简单复制回归。总之，不能脱离特定的历史环境条件，孤立地看待和认识问题，必须坚持实事求是的原则，对过去需要如此，对现在和未来更需要如此。
面向核心关切的积极努力
从前面的回顾中已经看到，不仅第二阶段的市场化没有解决国家在机床工业领域内的战略痛点与核心关切问题——高档数控机床及相关核心技术的自主可控，即使在第三阶段的重大专项连续实施十年之后，作为业界龙头企业的大连、沈阳两大机床集团也相继走到了破产重组的境地，这进一步暴露了机床工业整体在发展战略方面存在的突出问题。
计划经济不行，市场经济也不行，国家专项强力支持了10年还是没有解决问题！人们不禁要问，问题到底出在哪里？去年6月份有一篇名为《老无所依的中国机床|那些被打断腰的行业》的文章在网上流传，曾经引起广泛的关注并在业界产生相当程度的共鸣，按其观点，机床工业之所以走到今天这样不争气的地步，主要原因是国家长期不重视、不支持，最终使其陷入“老无所依”的境地。对此笔者并不赞同，因为事实并非如此。实事求是地讲，国家对机床工业的高度重视和大力支持是一贯的，即使是在完全市场化的第二阶段中，国家也没有中断对机床工业的政策扶持，进入第三阶段之后，国家对机床工业的定位进一步提升至战略高度，对机床工业的政策支持也相应达到了前所未有的强度，其中04专项的实施和大连、沈阳两大机床集团的重组案例分别从宏观和微观两个层面对此做了完整准确的诠释。(数控之家网)
首先看宏观层面的情况。2009年开始实施的04专项(以下简称“专项”)，是《国家中长期科技发展规划纲要2006-2020》确定的16个科技重大专项之一。在全部16个专项中，民用和军民两用项目共14项，包括核高基、集成电路装备、核电站、大飞机、转基因、载人航天、探月工程、北斗导航等，高档数控机床作为其中唯一的传统制造业项目得以和上述国家重大战略工程相并列，此举足以说明国家对机床工业的定位已经提高到了一个前所未有的战略高度。某种程度上，高档数控机床已被纳入举国体制的范畴。专项从2009年开始实施，截至2019年专项结束时，仅中央财政的资金支持就达到百亿计的水平，十年间先后立项600余项。对于机床工业来说，这样的支持力度是前所未有的。
其次看微观层面的案例。2019年，机床行业最具标志性的事件莫过于大连、沈阳两大机床集团相继破产并且由央企通用技术集团整体接盘重组了。在上述破产重组事件中，我们观察到两个值得特别关注的事实，从中我们可以感受到国家对机床工业的特殊重视。首先表现在大连机床。大连机床早在2004年就完成了比较彻底的私有化改革，成为一家民营企业。现在由央企直接接盘一家已经私有化15年的民营企业是不同寻常的，因为这将不可避免地引起关于“国进民退”的议论，然而通用技术集团的重组决策并没有受到上述可能议论的影响。其次表现在沈阳机床。近两年，沈阳市加快了市属国有企业的改革步伐，在沈阳机床破产重整之前，沈阳市已经完成了东药、北重两家陷入经营困境的大型国有企业的改制重组，两家企业均选择了民营化的方向，接盘者为同一家民营企业——方大集团。与上述两家国企重组改制方向形成鲜明对照的是，沈阳市对于陷入更严重经营困境的沈阳机床却选择了完全不同的重组思路，先是寄希望于实施由国家八部委联合支持的综合改革方案，在该方案实施未果的情况下，最后还是选择了央企通用技术集团的整体接盘，即选择了央企化的方向。在这里我们看到，“因业施策”和“因企施策”的国企改革原则得到了充分体现。(数控之家网)
很显然，绝不能把通用技术集团的上述重组活动看作单纯的企业经营行为，此举实际上体现了国家对机床工业发展的特殊重视，其背后寄托着国家在机床工业领域的核心关切。
不难看出，国家历来高度重视机床工业的发展，并且重视程度不断提高，其根本原因并不在于机床工业的产业规模有多大，而在于其特殊的战略基础地位，在机床工业身上，承载着国家长期以来的核心关切——高档数控机床及核心技术的自主可控，无论是专项，还是央企对大连、沈阳两大机床集团的战略重组，都体现了国家致力于解决核心关切的积极努力。
至2019年，专项已经实施了整整10年时间，那么效果如何呢？
2017年6月下旬，科技部会同工信部召开了数控机床专项成果发布会。给人的总体感觉是谈成绩比较模糊，底气明显不足；而问题方面则明显轻描淡写，点到为止。虽然我们并不否认专项取得的成绩和进步，但是，以下事实也是不可否认的，即我国高档数控机床及核心技术依赖于人、受制于人的被动局面并没有明显改善，展现给人们的未来预期也不那么令人乐观。(数控之家网)
业界人士都知道，沈阳、大连两大机床集团是专项的最大受益企业，在专项实施过程中，两家企业都被寄予厚望，因此他们立项最早、项目最多，当然获得的资金支持也是最多的，都分别达到近10亿元的水平。然而正是这两家受到专项优先重点扶持的企业，在专项实施10年后相继陷入了破产重组的困境，人们在唏嘘慨叹之后，也自然地产生了许多质疑和担忧，质疑当然包括对专项实施效果的质疑，担忧则首先包括对国家核心关切的担忧。
以上事实表明，在新的内外部环境条件下，机床工业需要重新审视过去所做的努力，实事求是地总结过去尤其是近十年来的经验教训，进一步梳理战略思路，找出解决问题的科学路径，而对问题本质的正确认识，则是需要解决的首要问题。
