综合利用科技和产业政策,引导产业转型升级美国、德国、英国、日本等发达国家通过政府补贴、税收优惠、金融政策、投资政策、贸易政策等多种措施,有效推动技术创新成果产业化,促进产业转型升级。
20世纪80年代中期和90年代初期,美国在汽车、钢铁等传统制造业领域出现了两次较为严重的产能过剩,工业产能利用率曾下降到80%左右。为此,美国大力发展服务业和高新技术产业,将经济重心向第三产业转移,工业经济向信息经济转型,解决产能过剩危机。第三产业的发展减轻了工业部门的生产波动对整个经济稳定性的冲击,以信息产业为核心的高新技术产业发展创造了新的经济增长点。
20世纪60-70年代,德国传统重工业基地鲁尔区先后遭遇“煤炭危机”和“钢铁危机”,煤炭和钢铁产业产能严重过剩,且在技术、设备及相关产业链之间面临着转型的挑战。矿区以采煤、钢铁、煤化工、重型机械为主的重型工业经济结构弊端日益显露,几大产业难以获得规模经济效应。主导产业衰落,失业率上升,大量人口外流,环境污染严重,社会负债增加等,使鲁尔区的可持续发展受到严峻挑战。对此,从60年代开始,德国通过推广应用新技术、新设备和企业并购的方式,对鲁尔区的煤炭和钢铁等传统工业进行改造提升,消除低端过剩产能。
英国通过补贴、投资、政府购买再转让、强制折旧等多种具有倾斜性和连续性的政策措施,加快高新技术改造和提升传统产业。如直接由财政给予国家保留的煤炭生产价格补贴;国家拨款投资或资助传统产业的环保工程建设;对部分特殊的传统产业企业,国家直接提供一些出口信用保险、减免税政策;对部分老企业(生产技术尚可,破产会造成较大的失业动荡),采取先由国家出资买下,经过重组、发展后再卖掉的办法,实现稳妥转型过渡;实施船舶加速折旧政策,强制缩短船舶使用年限,以支持造船业加快技术改造与更新。
20世纪90年代,日本在泡沫经济破裂后,再一次面临严重的产能过剩。1995年10月,日本的《面向21世纪的日本经济结构改革思路》报告,提出了“科学领先、技术救国”方针,调整产业结构,建设知识密集产业。提出现有产业应向高附加值产业转移,放宽规制,促进竞争,改革企业制度。1998年,通产省推出《经济结构改革行动计划》,提出尽快创造新产业,应对全球经济环境变化的挑战。
通过资本海外输出,转移过剩产能20世纪50-60年代,英国采取通过海外投资,在发展中国家投资建厂等措施,把一些存在严重产能过剩、技术含量低的行业向发展中国家转移,国内减少和停止技术含量低的产品生产。如纺织品行业,英国通过在东南亚的马来西亚、印尼等国投资建厂,积极向劳动力便宜的发展中国家转移一般性布料等低附加值产品,以大幅度降低劳动力成本,提高行业效益。
20世纪七八十年代,日本经济增长相对平稳,但日益成熟强大的经济,以及本国消费市场相对狭小,导致日本部分产品产能过剩严重。进入80年代中后期,尤其是1985年下半年,日元持续大幅度升值,加剧了日本国内产能过剩,出现了 “海外投资立国论”。日本政府确立鼓励对外投资政策,希望通过扩大对外投资、加快生产和资本的国际化步伐来缓解日元升值导致的投资和生产成本提高、产能过剩等问题。日本加大在亚洲邻国,特别是东南亚国家地区的投资(韩国、中国台湾、中国香港和新加坡),将国内传统制造业过剩产能向海外转移。80年代前期,日本制造业的海外生产比率仅为3%左右,90年代初提高到8%左右,而2002年达到17.1%,其中,电气机械业达到26.5%,运输机械业则高达47.6%.
不同时期,日本制造业对外投资的侧重点不同,但均为国内成熟产业,其在国内市场上面临过度竞争、生产过剩等问题。1969-1973年,日本对外投资主要在纺织、化学和铁及非铁金属,分别占同期日本对外直接投资总额的7.7%、6.1%和4.8%;1978-1984年,则是铁及非铁金属、化学和电气机械,分别占对外直接投资总额的7.6%、5.0%和4.8%;1986-1989年,侧重于电气机械、运输机械和化学,分别占对外直接投资总额的6.4%、3.3%和2.7%.
日本通过大规模海外投资和产业转移,一是建立了本国与投资国之间的垂直分工体系,带动技术和设备出口,形成了国际生产网络;二是实现了过剩产能的消化,并推动相关产业的优化升级;三是构建了以高附加值的金属、化学与机械等重化工业为核心的制造业结构,形成制造业国内和海外拉动双引擎。
扩大出口,化解过剩产能1894年,美国工业生产超过英国跃居世界首位,尤其是钢铁、煤炭、机器产量遥遥领先于各国。此后,美国国内市场不足,出现产能过剩危机。第一次世界大战,美国通过对参战国提供军火,化解了国内产能过剩的矛盾,并进一步增强了工业实力。1927年后,美国钢铁、化工、汽车工业等出现明显的产能过剩问题,急剧衰落,庞大的工业生产能力过剩问题无法解决。1929-1933年的全球经济大萧条导致第二次世界大战爆发。美国通过向各参战国提供军火等物资,不仅消化了国内过剩产能,而且进一步扩张了国内制造业生产能力。二战期间,美国工厂的规模扩大了近50%,产品产量增长了50%以上。二战后一段时间,世界上一半以上的制造业产品由美国提供。巨大的制造业产能也使得战后美国面临巨大的产能过剩危机。为解决国内需求相对不足问题,美国推出了马歇尔计划,凭借其庞大的黄金储备和国际货币的主导地位,通过提供资金帮助欧洲重建,为国内企业和产品提供市场。马歇尔计划于1947年8月开始实施,为期四年,截至1951年中期,共向欧洲提供了130亿美元的援助资金,占同期美国黄金储备的65%.该计划直接加速了美国经济的增长,1948年,美国经济同比增长4%,1950年、1951年分别达到8.7%和7.7%,是美国战后经济增速最高的年份。
20世纪40年代到90年代,日本在多行业相继出现了较为严重的产能过剩问题。20世纪60年代前,针对战后国内需求疲软,日本确立出口导向型经济发展模式,通过大量出口消化过剩产能,拉动经济增长,经济对外依存度从战后的10%上升到近40%.一是大力发展出口导向型产业,重点发展煤炭、钢铁、化工等原材料工业。二是推行对外征收结构性关税,严格限制化学、石油化工、钢铁、有色金属及机械等产品的进口等贸易保护政策,提高本国重化工业国际竞争力;对内采取鼓励出口的优惠融资制度,实施出口振兴税收制度和出口保险制度,积极帮助日本重化工业企业开拓国际市场。
启动内需,消化过剩产能1957年下半年,日本发生经济危机,主要行业产能过剩明显,社会各界对于经济能否保持快速增长普遍缺乏信心。日本通过制定“国民收入倍增计划”,引入“最低工资制”,完善社会保障体系等政策措施,启动内需,消化过剩产能。一是提高低收入者收入。1960年,日本提出了明确而具体的“国民收入倍增计划”,该计划在扩大内需促进经济增长方面发挥了重要作用。倍增计划确定按地区和产业不同,将日本劳动人口分为若干层次,每个层次实施统一的最低工资制度。二是加大对农业的支出,提高农产品价格。1961年,制定《农业基本法》,增加农业劳动人口收入,使其生活水平与从事其他产业的劳动者相同。设计实行“逆向剪刀差”机制。通过提高农产品价格,日本的工农产品价格剪刀差逐步缩小。三是建立完善的社会保障体系。在倍增计划出台后,日本政府着力构建完善的社会保障体系。1961年4月,正式实施《国民年金法》,实现了全民保险。1963年7月,颁布《老人福利法》,推行养老社会化,保障老年人经济和医疗需求,为老年人提供生活服务保障;对老年人应享受的服务内容以及各级政府、社会和企业等扮演的角色做了明确规定。
这一系列政策引发了日本国内的一场消费革命,启动了日本国内需求,有效缓解产能过剩问题,进而引发出口导向企业转向日本国内市场,取得了良好的效果。在经济增长方面,1961-1970年日本国民生产总值年均增长率达到10%.在国民生活水平提高方面,劳动报酬的年均增长率超过10%,实现了国民经济与居民收入同步增长的目标,形成了近1亿人口的中产阶层。在计划实施的10年中,日本成为亚洲生活水平最高的国家,各种家庭耐用消费品,如彩电、冰箱、洗衣机、热水器等的普及率达到90%以上。以国民收入快速增长和居民消费支出持续提高为基础的消费革命,不仅化解了需求不足导致的产能过剩危机,还促使设备投资与制造业生产形成良性互动,进而推动整个日本经济保持了近20年的高速增长。